Intesa preliminare sull’autonomia, il costituzionalista Michieli: “Strada ancora lunga”

Via libera della Camera allo schema di intesa preliminare tra il Governo e la Regione Veneto per l’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia nelle materie “protezione civile”, “professioni”, “previdenza complementare e integrativa”, “tutela della salute - coordinamento della finanza pubblica”. L’autonomia differenziata del Veneto, insomma, va avanti. Ma molto lentamente. In modo certo meno ambizioso, rispetto alle iniziali intenzioni. Abbiamo chiesto di valutare questa novità ad Andrea Michieli, di origini trevigiane, assegnista di ricerca in Diritto costituzionale e professore a contratto in Diritto pubblico all’Università di Padova.

Quale portata ha questo schema d’intesa preliminare? Ha ragione chi afferma che si tratta di un importante passo, o chi dice che si tratta di un atto ancora interlocutorio e, comunque, ben al di sotto delle iniziali aspettative?

Entrambe le letture colgono una parte di verità. Politicamente, è un passaggio inedito: per la prima volta l’iter di differenziazione ex art. 116, terzo comma, della Costituzione supera la fase delle risoluzioni parlamentari sugli schemi di intesa preliminare. Sul piano procedurale, tuttavia, la strada per vedere realizzata l’autonomia differenziata è ancora lunga. Non siamo di fronte a intese definitive né, tantomeno, a leggi di approvazione. Governo e Regioni dovranno riaprire il tavolo per conformare i testi delle intese alle indicazioni delle Camere. È un percorso procedurale articolato e i tempi della legislatura per giungere a un’approvazione finale, a maggioranza assoluta, appaiono decisamente stretti.

Di fatto, è la conferma che l’autonomia è possibile su qualche “capitolo”, più che su interi “settori”?

Esattamente, ed è un punto fermo segnato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale. La Consulta ha chiarito che non è consentita la devoluzione in blocco di intere materie, ma soltanto il trasferimento di singole e ben individuate funzioni. La richiesta di maggiore autonomia, peraltro, non può essere una scelta arbitraria: deve essere sorretta da un’istruttoria rigorosa che dimostri la maggiore efficienza, efficacia ed equità della gestione regionale, in diretta attuazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza. Sotto questo profilo, gli schemi d’intesa presentano rilevanti criticità sul piano della tenuta costituzionale. In primo luogo, come confermato da quasi tutti gli esperti auditi in Parlamento, manca del tutto un’analisi d’impatto sugli effetti diretti per le Regioni interessate e indiretti sul sistema Paese. Inoltre, emerge una contraddizione di fondo: da un lato si chiedono funzioni che alle Regioni potrebbero essere già attribuite; dall’altro, si rivendicano competenze generali a forte rischio di censura da parte della Corte. Emblematico è il caso della protezione civile. Attribuire poteri straordinari in materia d’emergenza ai soli presidenti delle Regioni contraenti rappresenta una forzatura. Se una determinata attribuzione è necessaria per rendere più tempestiva la risposta alle calamità, essa andrebbe garantita a tutti i presidenti di Giunta regionale attraverso una legge quadro nazionale di riforma del settore, senza ricorrere al regionalismo differenziato.

Nel concreto, gli ambiti di cui si discute hanno una loro rilevanza? Cosa potrebbe cambiare nel concreto per i cittadini?

Sono ambiti tutt’altro che secondari. Parliamo di settori a forte impatto sul tessuto sociale ed economico: dalla catena di comando nelle emergenze alla regolazione delle professioni, fino alla salute e alla previdenza complementare. La legge Calderoli li ascrive tra gli ambiti che non necessitano della preventiva determinazione dei Lep (Livelli essenziali delle prestazioni), ma ciò non significa che siano privi di rilievo per i diritti. La vera incognita risiede nella capacità delle future leggi regionali attuative di rispondere ai bisogni locali, senza generare frammentazione burocratica e l’aumento dell’impatto finanziario. Purtroppo, il limite d’origine di questi schemi è proprio l’assenza di un’istruttoria d’impatto: senza parametri preventivi, oggi è impossibile formulare una prognosi certa sui benefici concreti.

Quali saranno i prossimi passaggi, anche considerando che la legislatura è di fatto entrata nel suo ultimo anno?

Il fattore tempo diventa la vera incognita, sia sulle intese di cui abbiamo parlato, sia per la definizione dei Lep. Sulle intese, il percorso prevede ora l’approvazione degli schemi di intesa definitiva da parte del Consiglio dei Ministri e delle Regioni, per poi tornare alle Camere per la votazione finale a maggioranza assoluta. Parallelamente, per le materie che esigono la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, si attende l’iter del disegno di legge delega, che è in discussione al Senato e che è necessario per riscrivere il procedimento, dopo i rilievi della Corte costituzionale. Nell’imminenza della fine della legislatura, la sovrapposizione tra tempi tecnici e dinamiche da campagna elettorale rischia di piegare un delicato confronto istituzionale a uno scontro puramente ideologico, a discapito del principio autonomistico stesso. A ciò si aggiunge un elevato rischio di futuri contenziosi davanti alla Corte costituzionale, sia sulle leggi di attuazione delle intese che sul nuovo meccanismo per l’approvazione dei Lep. Insomma, ancora molto c’è da fare e le incognite, politiche e istituzionali, non mancano.

Quale orizzonte si può al momento immaginare per l’autonomia differenziata?

I progetti di intesa oggi in discussione scontano un vizio d’impostazione: essi costituiscono una sostanziale riproposizione delle bozze predisposte nel 2018, senza aver recepito adeguatamente le successive evoluzioni del quadro normativo e le indicazioni della giurisprudenza costituzionale. Tale genesi spiega il paradosso di quattro Regioni che hanno negoziato testi identici, parola per parola. Ci troviamo, così, di fronte alla contraddizione di un regionalismo “indifferenziato”, posizionato tra il regime delle Regioni a statuto speciale e quello ordinario. Questo modello prescinde dall’analisi delle effettive e specifiche peculiarità territoriali, rispondendo piuttosto alla volontà politica di amministrare una maggiore quantità di funzioni. Oltre ai profili di incostituzionalità menzionati, restano ancora del tutto da dimostrare i reali vantaggi di sistema che un simile assetto produrrebbe per la collettività e per la tenuta dell’ordinamento. L’auspicio è che il vaglio parlamentare e le future fasi negoziali consentano di superare questa impostazione omologante, riallineando l’attuazione del regionalismo differenziato alla sua ragione originaria: valorizzare le autentiche vocazioni locali, mediante l’attribuzione di “ulteriori forme” di autonomia commisurate ai bisogni reali dei territori.